Neovisni, ali ne i neutralni

Kako ustavné promjene u svom maratonskom procesu ne pokazuju znakove skorog završetka, želim jednim tekstom napraviti svojevrstan rezime argumenata za koje smatram da opravdavaju inicijativu promjene članka 86. Ustava, kao i pregled do sada učinjenog u procesu zagovaranja te ustavne promjene. Ako među čitateljima ovog bloga još ima ljudi koji ne znaju o čemu se radi, inicijativa se odnodi na promjenu broja potpisa pomoću kojeg se građanskom inicijativom može raspisati referendum. Sadašnja odredba propisuje 10% ukupnog broja birača, što prema hrvatskim biračkim popisima, predstavlja brojku od 450 000 potpisa.

Što je do sada učinjeno? Ono što mogu potvrditi jest da su svi ključni akteri upoznati sa inicijativom.

Do današnjeg dana susreo sam se i razgovarao (kako kroz zagovaračku skupinu udruga civilnog društva, tako i samostalno) sa većinom članova saborske radne grupe za promjenu Ustava. Tako su Leko (SDP) i Pupovac (SDSS) prijedlog smanjenja broja potpisa na 5% bezrezervno podržali, Tomljanović i Šeks (HDZ) se nisu precizno izjasnili, ali su poslali optimistične signale, dok sam od sugovornika iz HNSa dobio dijelom oprečne povratne informacije. Dok je Beus Richemberg, kao član saborske pregovaračke skupine, i javno podržao raspravu o promjenama u tom smjeru, drugi visoko pozicionirani član te stranke naveo je izrazito osobno protivljenje (kako razgovor nije bio javnog karaktera, tako neću navoditi ime, a podatak spominjem kako bi oslikao realnu atmosferu, kao i izvor nekoliko kritika, koje želim u ovom tekstu proanalizirati – op. a.).

Na ovom mjestu bih odmah napomenuo da sam pokušao doći do većine aktera i stranaka. Iako je za promjenu Ustava dovoljan (i nužan) jedino dogovor između HDZa i SDPa, mišljenja sam kako taj proces treba maksimalno otvoriti prema svim zainteresiranim stranama, bez obzira na razinu formalnog ili neformalnog utjecaja na donošenje konačne odluke. I tu ne mislim samo na „male“ stranke, već i na udruge civilnog društva i javnost općenito. Uostalom – ta interakcija i komunikacija je srž javne rasprave – koncepta koji se u glavama političara nažalost još uvijek previše veže uz „formalno odrađivanje posla“, i „zanovijetanje“.

Prije nego li se osvrnem na kritike, izložiti ću argumente koji po mom mišljenju opravdavaju smanjenje broja potpisa potrebnih za raspisivanje referenduma putem građanske inicjative:

1. Usklađivanje kriterija sa ostalim kriterijima koji se koriste u političkom životu Hrvatske.

   Kriterij od deset posto prikupljenih potpisa u bitnom je nesrazmjeru sa ostalim kriterijima koji se prakticiraju u političkom životu Republike Hrvatske. Tako je na primjer za podnošenje kandidature za predsjadnika države potrebno prikupiti 10 000 potpisa, saborski se zastupnik u prosjeku bira sa 15 000 glasova, dok parlamentarna stranka sa 850 000 glasova na izborima dolazi u poziciju sastavljanja i vođenja Vlade. U tom je kontekstu pretjerano zahtjevati prikupljanje 450 000 potpisa za samo raspisivanje referenduma.

   Zorna ilustracija veličine brojke od 450 000 potpisa su i nedavno održani predsjednički izbori. U samom procesu kandidiranja, nitijedan kandidat nije prikupio više od 150 000 potpisa, mada su iza nekih od njih stajale ozbljne stranačke infrastrukture, ili ozbiljan kapital. Tek kada se pozbrajaju potpisi koje su prikupili svi kandidati dolazi se do brojke od cca. 500 000 potpisa. Nadalje, u prvom krugu izbora samo je Ivo Josipović dobio više od 450 000 glasova (točnije, 640 594) – svi ostali su bili ispod 300 000.

   U ovom kontekstu – kad već pričamo o kriterijima koji se koriste u političkom životu Hrvatske, bilo bi dobro primjetiti da se u ostalim slučajevima propisuje apsolutan broj potpisa koje je potrebno prikpiti (primjerice 10 000 za kandidaturu za predsjednika države), dok se u slučaju raspisivanja referenduma propisuje relativan broj, tj. postotak, i to obzirom na ukupni (prenapuhan) broj birača. Svima je valjda već poznato stanje u kojem se nalazi birački popisi...

2. Usklađivanje kriterija sa praksom koja se provodi u Europskoj uniji

   Države Europske unije koje poznaju ovakav način raspisivanja referenduma koriste kriterije koji su višestruko slabiji od kriterija propisanih člankom 86. Ustava. Tako je primjerice u Sloveniji za raspisivanje referenduma potrebno prikupiti potise oko 2,3%, a u Italiji manje od 1% birača.

   Tu bi također napomenuo kako se u svim tim zemljama također koristi apsolutna brojka potpisa koju je potrebno prikupiti (Italija primjerice propisuje prikupljanje 500 000 potpisa) – što je još jedan argument za propisivanje apsolutne brojke potpisa, a ne postotka.

   Dakle, ne moramo izmišljati “toplu vodu” – dovoljno je promotriti kriterije koji se koriste u nama bliskim zemljama, kao i broj referenduma koji se u njima održava. To već može biti dobar pokazatelj o kriteriju za raspisivanje referenduma i rezultatima koje bi taj kriterij polučio. A baš ti primjeri verificiraju slijedeći argument.

3. Svođenje kriterija za raspisivanje referenduma u ispunjive okvire

   Sadašnji kriterij propisani člankom 86. Ustava u praksi potpuno onemogućuju raspisivanje referenduma putem prikupljanja potpisa. Vjerujem kako Ustav, kao temljni zakonski akt države, treba propisivati ispunjive kriterije, budući bi osnovna svrha Ustava i zakona trebala biti provođenje i afirmacija pravnog sustava, a ne njegova destrukcija i negacija. Zakonski (i ustavni) propis koji je u praksi neprovediv negira osnove demokratskog uređenja i pravne države.

4. Afirmacija sudjelovanja javnosti u političkim procesima i podizanje povjerenja javnosti u političke institucije

   U situaciji kada je kriterij za raspisivanje referenduma realno ispunjiv, mijenja se način na koji građani percipiraju i sudjeluju u političkom životu zemlje. Neposredna posljedica je povećana participacija u svim demokratskim procesima (od javne rasprave do sudjelovanja na izborima).

   A baš je na tom području Hrvatska slaba. Sve ankete pokazuju sve veći stupanj nepovjerenja građana u institucije sustava i politiku općenito. Sve manja izlaznost na izbore samo potvrđuje takve zaključke. Kratkoročno gledano, političkim elitama podizanje stupnja participacije javnosti u političkim procesima i nije poželjno – manjom grupom ljudi se lakše manipulira, a vlast i ovlasti su bez obzira na izlaznost – apsolutni. No to je vrlo štetno gledanje na situaciju. Pad povjerenja u sustav i slaba izlaznost na izbore dugoročno će rezultirati krizom legitimiteta političkog sustava, što je najopasniji mogući ishod. Kriza legitimiteta kroz povijest u pravilu se rješavala nasiljem i revolucijama, koje pak nikada nisu polučile proklamirane ideale, već upravo obrnuto.

   Primarni interes svakog demokratskog sustava mora biti visoka participacija javnosti u političkim procesima, te jasan i nedvosmislen legitimitet za vladanje. Sve ostalo je hazardersko hodanje po oštrici noža. Hrvatska se danas nalazi u procesu koji zahtjeva afirmaciju javnog sudjelovanja, a afirmacija instituta raspisivanja referenduma putem građanske inicijative, najkraći je, najdirektniji i najjasniji put za postizanje tog cilja.

5. Legitimitet ovog zahtjeva

   Pored navedenih argumenata, vjerujem da zahtjev za promjenom članka 86. posjeduje jasno izražen legitimitet. 128 000 ljudi se svojim potpisom na zahtjev za referendumom o ulasku u NATO aktivno iskazalo stav da žele sudjelovati u neposrednim procesima odlučivanja. Isti zahtjev javnosti – initeres za sudjelovanjem u donošenju bitnih odluka – potvrđen je i nedavno održanom inicijativom “More je kopno”. Deseci tisuća građana aktivno je poslalo poruku da žele biti uključeni – i to je poruka koja se ne smije olako ignorirati.

Kroz ovaj period, i proces zagovaranja promjene članka 86., susreo sam se i sa nekoliko kritika, pa ću ovo mjesto iskoristiti da na njih i odgovorim. Na sjednici Odbora za Ustav, Poslovnik i politički sustav, profesor Smerdel je iznio tezu da brojka od 10% nije problematična, već se problem nalazi u ukupnom broju birača, te da je 10% kriterij koji mogu ispuniti „i lijeva i desna strana“.

Iako se slažem da prenapuhani birački popisi predstavljaju dio problema (taj broj je i bio razlog zašto smo inicijalno krenuli sa prijedlogom od 3% potpisa), nikako se ne mogu složiti sa ostatkom. Čak i kada bi do kraja uredili biračke popise (a pitanje je koliko će vremena proći do tog trenutka), ukupni broj birača bi se umjesto 4,5 milijuna, kretao oko brojke od 4 milijuna. Propisanih 10% od te brojke predstavlja 400 000 potpisa – što i dalje predstavlja broj koji se u političkim procesima u Hrvatskoj jednostavno ne ostvaruje. Još jednom podsjećam na akcije „NATO na referendum“, „More je kopno“ i predsjedničke kandidature kao referentne točke. Svaki kriterij koji zahtjeva prikupljanje više od 200 000 potpisa je u današnjem trenutku jednostavno neprovediv.

Tu se kao kontraprimjer navodi prikupljanje potpisa za referendum o statusu hrvatskih generala pred haškim sudom provedeno početkom desetljeća. No taj primjer ne prihvaćam kao relevantan, već prije kao izuzetak koji potvrđuje pravilo. Zašto? Zato jer se radilo o prelaznom periodu u kojem se politički sustav tek svodio u svoje demokratske okvire, a potom i o temi koja je izazvala visok stupanj emotivnih (a ne racionalnih) reakcija. Svaki dan duže proveden u stabilnom demokratskom okruženju smanjuje vjerojatnost ponavljanja takvih okolnosti – što je dobro.

Drugi je razlog formalno-pravne prirode, što stručnjak poput profesora Smerdela ne bi smio zanemarivati. Potpisi su 2001. nisu prikupljani po današnjem Zakonu o referendumu, već po starom koji u tom trenutku nije bio usklađen sa Ustavom, što je u konačnici i rezultiralo neprovođenjem istog.

Posljednje, suštinski se protivim rezoniranju kako je kriterij u redu, zbog toga što ga mogu ispuniti (a ne mogu) „i lijeva i desna strana“. Institut raspisivanja referenduma putem građanske inicijative ne smije biti promatran kao oruđe političkog djelovanja stranaka, već građanskog društva. Cilj ne smije biti institut kojeg mogu koristiti samo stranke, budući one već imaju više nego dovoljno načina za djelovanje. Institut referenduma mora biti dostupan zainteresiranoj javnosti kao sredstvo (pasivne) kontrole političkog sustava.

Čak nije ni toliko bitno da li će određena građanska inicijativa uspjeti raspisati referendum o nekom konkretnom pitanju. Puno je važnije da takva mogućnost realno postoji, budući su u tom trenutku i političke stranke primorane na drugačije djelovanje – moraju se (barem kod donošenja bitnih odluka) više okrenuti komunikaciji s javnošću i javnoj raspravi, a ne da se javnost „odrađuje“ ignoriranjem ili kratkotrajnim ciljanim propagandnim kampanjama.

Slijedeća kritika, koju je također artikulirao profesor Smerdel, išla je linijom elitizma – referendum je opasan, budući građani na njemu mogu donositi loše i populističke odluke.

Slažem se da takva mogućnost postoji – ali ona je prvenstveno odgovornost političkih elita, a ne glupog naroda. Naime, na politici je odgovornost za kvalitetnu komunikaciju sa građanima, kao i otvorenu javnu raspravu. To su mehanizmi borbe protiv populizma. Dakako, na taj se način umanjuje autonomnost u netransparentnom donošenju odluka.

No mene čudi sam taj način razmišljanja koji kao temelj ima strah od javnosti. Naime što – „građani na referendumu mogu donjeti lošu populističku odluku“. Hej, pa građani i na izborima mogu donjeti lošu populističku odluku. Rekao bih da to često i rade. I što sad? Ako ćemo se držati principa da to građanima treba onemogućiti, onda komotno možemo ukinuti i izbore, demokratski sustav i uvesti prosvjećeni apsolutizam. Ako ništa drugo, tada bi barem bilo fer da zagovaratelji tog koncepta to jasno i kažu.

I na kraju, još jedna kritika, izrečena off-the-record se svodila na slijedeće: „ako spustimo granicu za raspisivanje referenduma, lako nam se može desiti da recimo dijaspora + Glavaš + Kerum + Bandić raspišu referendum“.

Iako osobno ne vjerujem u takav scenarij, jer smatram da spomenuti imaju drugačije metode političkog djelovanja, ok, recimo da se to dogodi. Pa što onda? Demokratski principi podrazumjevaju političke akcije (ali i rezultate) koji nam se možda u nekom trenutku ne sviđaju.

No, i u ovom slučaju još jednom ponavljam – primarna je odgovornost političkih elita da kroz kvalitetnu komunikaciju sa javnošću spriječi donošenje populističkih ili štetnih odluka (pa i na referendumu) – ali ne zakonskim onemogućavanjem provođenja referenduma, već edukativnom komunikacijom sa građanima.

Da, to za političare predstavlja puno više posla, i značajno veću razinu odgovornosti, ali su i koristi značajne. Javnost kroz sudjelovanje u političkim procesima daje snažan legitimitet, predstavlja snažan korektiv devijacijama sustava donošenja odluka, i u konačnici jača povjerenje građana u sustav u kojem žive – na dobrobit svih.