pollitika Neovisni, ali ne i neutralni

Nedavni sastanak Europskog vijeća (u javnosti zvan " summit"), tijela Europske Unije koje se sastoji od poglavara država članica i predsjednika Europske komisije te koje daje političke smjernice drugim EU institucijama i održava "summite" dva puta godišnje, dolio je gorivo nužno za nastavak europskog integracijskog procesa dogovorom oko novog reformskog ugovora nakon mučnih pregovora s novom europskom ludom – Poljskom – i drugim "troublemakerima" koji su se potrudili osigurati Angeli Merkel par noći u kojima je od muke vjerojatno požalila za oruđem koje su na raspolaganju imali njeni prethodnici iz 40-tih za rješavanje "problema neistomišljenika".

Demokratske metode ipak su prevladale i u konačnici dovele do dogovora oko novog ugovora.

Europska unija današnjice već se temelji na 6 multilateralnih međunarodnih ugovora (Ugovor o zajednici za ugljen i čelik, 1951.; Rimski ugovor, 1957.; Single European Act, 1986.; Ugovor iz Maastrichta, 1992.; Ugovor iz Amsterdama, 1997. i Ugovor iz Nice, 2001.) kojima je nužno bilo dodati još jedan kako bi se provele reforme koje su preduvjet održivosti cijelog projekta mira i stabilnosti u Europi. U zamjenu za jedan takav reformski ugovor iz 2004., koji je pod pritiskom integracionista nespretno nazvan "Ustav za Europu", vijeće je izdalo jedinu vrstu dokumenta koju može izdavati – Zaključak – u kojem je pozvalo na sazivanje IGC-a (Intergovernmental Conference) prije kraja sedmog mjeseca koji će sastaviti prijedlog reformskog teksta do kraja 2007. koji će zamijeniti prethodne ugovore. Svi od prethodnih 6 ugovora (osim prvog, naravno) već su ili dopunjavali ili mijenjali prethodne ugovore i Unija se između ostalog nalazi u zanimljivog legislativnom kaosu u kojem nije uvijek dovoljno poznavati samo ono što najnoviji ugovor određuje. I novi ugovor će neke ugovore zamijeniti u potpunosti, a neke dopuniti no radit će se o korjenitoj promjeni, makar nešto manje revolucionarnoj od one predviđene propalim Ustavom koji je između ostalog trebao ukinuti sve prethodne ugovore.

Za početak, reformski ugovor će preimenovati "Treaty Establishing the European Community" (Rimski ugovor) u "Treaty on the Functioning of the Union" čime će unija dobiti jedinstvenu pravnu osobnost. Trenutno naime EU se sastoji od dva glavna dijela: EU i EC (Europske Unije i Europske Zajednice) odnosno 3 stupa u kojima razni dijelovi igraju razne uloge. Pretvaranjem ugovora o Zajednici u ugovor o funkcioniranju Unije doći će do integracije oba dijela što će uniju učiniti jedinstvenom pravnom osobom u međunarodnom pravu. Da je tome tako vidi se i iz zahtjeva da novi ugovor sve riječi "zajednica" u Rimskom ugovoru zamijenjeni rječju "unija".

Treaty on the European Union (Ugovor iz Maastrichta) i novi-stari "Treaty on the Functioning of the Union" neće imati ustavni karakter, kakav je trebao imati Ustavni ugovor. Tako je upotreba riječi "constitution" doslovno zabranjena, a odustalo se i od uvođenja novih imena za raznolike akte koje izdaju institucije EU pa će iz briselske mašinerije i dalje izlaziti "regulations, directives and decisions" umjesto u Ustavu predloženih "law" i "framework law". Moto unije, zastava i himna (simbolički elementi ustavnosti) se neće spominjati, a proklamirana ustavna snaga prava iz ugovora, koja je bila predviđena u Ustavu eksplicitnim pozivanjem na "primat europskog prava" zamijenit će se tek deklaracijom o dosadašnjoj praksi Europskog suda pravde (European Court of Justice) .

Primat (supremacija) europskog prava je naime sudski izmišljen koncept koji u svojim presudama ECJ primjenjuje već nekoliko desetljeća (od slučaja Costa v. ENEL iz 1964.) pa je zapravo neugovorni ali običajni dio europskog prava sa ili bez proglašenja u ugovoru (više o principu u ovom članku). Prigovori antiintegracionista Ustavu da uvodi novi koncept primata europskog prava nad nacionalnim bili su dakle potpuno promašeni jer on već odavno postoji, a podrazumijeva da nacionalni sud u slučaju konflikta odredbe domaćeg prava i europskog prava mora "odprimjeniti" (divan diplomatski izraz koji u originalu glasi "disapply") nacionalno pravo i direktno primijeniti europsko.

Dok neke države nisu imale problem s time da im međunarodno pravo djeluje direktno na proces pojedinca u domaćoj sudnici, neke poput Velike Britanije su imale velikih problema prihvatiti da postoji netko iznad njihovog svetog demokratski izabranog parlamenta koji uživa apsolutnu supremaciju, a posebno u donošenju propisa. Hrvatskoj nakon ulaska u EU vjerojatno neće trebati predugo da dobije svoj prvi "supremacy case" u kojem će pojedinac dobiti slučaj pozivajući se na normu europskog prava umjesto suprotne domaće norme ili tužiti državu jer sud nije primijenio presedan ECJ-a. Jedina prepreka tome ostaje neobrazovni odvjetnički kadar školovan bez spoznaja o europskom pravu (koje se u Zagrebu ozbiljnije podučava tek zadnjih par godina) pa je izgledno da će određen broj osvojivih slučajeva otići u vjetar zbog loših odvjetničkih usluga. Hoće li Vlada upozoriti poslovne subjekte i druge da obrate pažnju na činjenicu da im se sprema cijeli korpus novih pravila za par godina odnosno da dobivamo svojevrsni ustav nad Ustavom i zakonima ostaje za vidjeti.

Reformski ugovor dati će prema Zaključku pravnu snagu do sada pravno neobvezujućoj Povelji o ljudskim pravima, baš kao što je to htio i Ustavni ugovor. Povelja je isto rezultat aktivizma ECJ-a koji je u slučajevima koji su mu upućivani prilikom odluke o primjeni europskog prava morao ponekad odlučivati o ljudskim pravima (npr. imaju li članovi obitelji koji nemaju EU državljanstvo, a koji su stekli pravo boravka u članici na temelju člana obitelji koji je migrantski radnik EU državljanstva, pravo ostati u članici do kraja školovanja makar radnik EU državljanin odlazi?) pa je i EU, pored Vijeća Europe (institucije koja se često miješa sa gorespomenutim Europskim vijećem, a koja je proizvela Europsku konvenciju o ljudskim pravima i Europski sud za ljudska prava) preuzela nadležnost nad ljudskim pravima europskih građana. Mogućnost stavljanja rezerve na primjenjivost Povelje bila je jedna od 4 "red lines" s kojima je Tony Blair kao minimalnim garancijama posljednji put pohodio europski summit, no Povelja doista ne mijenja puno jer su sve članice EU ujedno i članice Vijeća Europe i podložne obvezama glede ljudskih prava nad kojima nadležnost izvršava Europski sud za ljudska prava, a Povelja ima tek par manjih razlika u odnosu na Konvenciju.

Ideje Ustavnog ugovora preživjet će i glede reforme institucija. Unija će dobiti ministra vanjskih poslova kao novu instituciju, s tim da će njegovo ime diplomatski glasiti High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (trenutno Javier Solana), a reformirat će se i Europska komisija čiji je broj članova trenutno ograničen na jednog člana po zemlji, a sveukupno 27 prema Ugovoru iz Nice, dok će se od 2014. sastojati od 2/3 članica uz jednaku rotaciju. Ostaje vidjeti kako će biti riješen interim period do 2014. jer trenutno primanje nove članice poput Hrvatske istoj ne garantira mjesto u Komisiji jer je broj dosegao svoj maksimum, no ono čega hrvatski građani moraju biti svjesni je da nakon 2014. Hrvatskoj sigurno neće uvijek biti garantirano mjestu u glavnom predlagaču zakonskih akata u Uniji što znači da će se oni nekad predlagati bez domaćih poklisara – no i sve druge države će se naći u istoj poziciji kad tad jer ne postoje "stalne članice" Komisije.

Trenutni sustav kvalificirane većine koji vrijedi u Europskom vijeću (koji će postati službena institucija i dobiti predsjednika) i Vijeću ministara (instituciji s velikom moći koja se sastoji od ministara članica i ima presudan utjecaj na donošenje akata) zadržat će se zbog Poljske do 2014., nakon čega na snagu stupa složeni sustav dvostruke većine u kojem za donošenje odluke treba postići 55% članova tijela kojih mora biti barem 15 i koji predstavljaju barem 67% stanovništva Unije, a u pojedinim slučajevima 72% država članica i 65% stanovništva. Poljska opozicija novom sustavu nije se doduše temeljila na njegovoj složenosti (makar je upitno koliko braća Kaczynski mogu shvatiti nova pravila) nego na apsurdnom argumentu da će uvođenje populacijskog kriterija biti na štetu Poljske koja bi imala više stanovnika da im Njemačka pola nije pobila u WWII. Radilo se o perfidnoj taktici s obzirom na činjenicu da vijećem predsjeda Njemačka i nova nerazvijena članica uspjela je bullyingom ucijeniti jednog od osnivača unije i dobiti odgodu primjene do 2014. do kada će se valjda Poljake stimulirati da se množe kao zečevi kako bi politička elita u Briselu imala više glasova. Jadranka Kosor isto bi sigurno savjetovala i domaćem življu.

Novi ugovor pokušat će ukloniti konfuziju glede kompetencija Unije i jasnog definiranja koje kompetencije pripadaju isključivo Uniji, a koje Uniji i državama članicama (preostale ostaju državama članicama). Jedan od problema Ustavnog ugovora bio je da je lagano povećao isključive i dijeljene kompetencije što je protumačeno kao federalizacija, makar se radilo o kompetencijama u područjima koja su prirodna posljedica ekonomske integracije, kao na primjer ograničena zajednička kaznena politika koja je posljedica kriminogenog zajedničkog tržišta u kojem su granice otvorene za kriminalce, ali ne i sredstva progona. Kaznena politika bila je još jedna od "red lines" sada već bivšeg premijera Tonyja Blaira pa u koordinaciji mjera iz ovog područja državama je ostavljen izbor da svojevoljno ne sudjeluju. Na koji način će se Hrvatska postaviti prema ovome nitko ne zna jer tu razinu rasprave o EU ta zemlja kandidat tek treba doseći nakon podizanja rasprave s nivoa "sira i vrhnja" i "stranaca koji će nam pokrast obalu" na konkretne politike i prave "za" i "protiv" argumente glede EU.

Jedna od manjkavosti novog rješenja čini se odustajanje od davanja novih ovlasti Komisiji, a posebno Parlamentu. Europski parlament je jedina demokratski i neposredno izabrana institucija u cijeloj uniji i svojevrsni simbol direktne participativne demokracije, makar građani utječu na odluke i kroz druge kanale (na domaćim izborima biraju parlament koji bira vladu iz koje se recimo selektiraju ministri za Vijeće ministara). Ustavni ugovor imao je za cilj povećati ulogu parlamenta dajući mu jače legislativne ovlasti kako bi imao veći utjecaj na donošenje zakonskih akata. Akti se naime donose kroz tri različite procedure, a u svima sudjeluju Komisija kao predlagač i Vijeće ministara i Europski parlament kao suodlučivači s različitim omjerima snaga ovisno o proceduri. Reformski ugovor neće dakle ojačati demokraciju u donošenju zakona pa će Unija i dalje patiti od posebnog "demokratskog deficita" koji je bio i ostaje jedan od jačih argumenata euroskeptika.

Što se pojedinih formulacija novog ugovora tiče, svatko se borio za svoju riječ. Tako je novi francuski poglavar Nicolas Sakrozy uspio izbaciti jednu od ključnih klauzula koja je definirala predanost unije "natjecanju". 50 godina stara sintagma o predanosti "to undistorted competition" više neće stajati kao jedan od ciljeva Unije jer je prema Sakrozyju "pre Anglo-Saxonska" te otvoriti vrata državnom protekcionizmu i nezakonitoj državnoj pomoći. Ustavni ugovor obvezivao se na "internal market where competition is free and undistorted", dok će novi to donekle činiti jer stavlja točku iza riječi "free". Velika Britanija zbog svoje četiri crvene linije nije bila u poziciji oštrije se boriti za liberalno tržište što je Sarko iskoristio, a Njemačka je pokušala umanjiti štetu tvrdeći da se riječ "undistorted" pojavljuje na 13 drugih mjesta u tekstu, no to ne mijenja činjenicu da je izbačena iz ciljeva. To naime omogućuje Europskom sudu pravde da, ako ga netko pita, stvori hijerarhiju normi i politika i s obzirom da "neometano" tržište nije među ciljevima Unije zabrani Komisiji da kažnjava i intervenira u državama koje pružaju ilegalnu pomoć ili vode protekcionističku politiku. Natjecanje je od cilja postalo zapravo samo vrsta politike. Sarko dakako nije bio protiv "full employment i social progress" kao jednog drugog cilja pa se može reći da je kresanjem jednog liberalnog kapitalističkog elementa Sarko okrenuo Europu malo više u smjeru socijalne integracije, baš kao što su to Francuzi htjeli pa bez toga nisu bili voljni glasati "Oui" na referendumu, što je pokopalo nekoliko godina rada na Ustavu. Novi tekst sada daje mogućnost Hrvatskoj da kad postane članica i dalje subsidira propadajuće firme u ime "punog zaposlenja i socijalnog napretka" što jest cilj dok "neometano tržište" nije, a koliko je to dugoročno dobro ili loše ovisi od slučaja do slučaja.

Primjera sličnih Sarkovoj "undistorted" ima poviše, ali i jedan pokazuje koliko se riječi važu i koliko su bitne kada se glavešine skupe na summitu. Površni izvještaji o ovom događaju u hrvatskim medijima nisu u stanju predočiti javnosti koliko su događaji u Briselu već danas važni za budućnost pojedinaca u Hrvatskoj i cijele države. Jedan od razloga zbog kojih su hrvatski referendum o EU i potpora istoj u anketama problematični je banalizacija rasprave o EU i podstandard medijskog informiranja javnosti koja uopće nije svjesna što se oko nje događa i što određene vijesti znače.

Internet zato naravno pruža način za nadoknaditi deficit domaće scene pa BBC News nudi pregledan sažetak onoga što novi reformski ugovor nudi, a sam prijedlog odnosno zaključak Europskog vijeća može se pročitati ovdje.